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战略环评可为“美丽中国”保驾护航
发表时间:2014-12-31 阅读次数:1073次

——记复旦大学“法治中国下的战略环境评价学术研讨会”

刘瀚斌、包存宽 整理

 

       2014年12月5日,由复旦大学环境科学与工程系、广西壮族自治区环境保护科学研究院、复旦大学城市发展研究院、复旦建筑与城市规划设计研究院联合主办的“法治中国下的战略环境影响评价学术研讨会”在复旦大学光华楼西主楼30楼会议室隆重召开,来自环保部环评司、环保部环境工程评估中心、上海市、本溪市、葫芦岛市环保局,上海、广西、葫芦岛市环科院(所),以及同济大学、华东师范大学等相关单位近30名专家学者参加了本次会议。与会领导、专家、代表围绕十八届四中全会明确提出的“全面推进依法治国”的背景,分别从战略环境评价模式、战略环境评价中的碳核算、规划环评实践中的问题、从环境风险到社会稳定性风险演化四个板块,阐述并讨论了战略环境评价在生态文明建设中的积极作用和未来的发展趋势。

一、战略环境评价模式

       包存宽发表题为“分析—协商的战略环境评价模式:理论与实践”的演讲,他就当前战略环评理论和实践中的问题引入“分析—协商”方法探索战略环评新模式,并以城市规划为例着重分析新型城镇化下的战略环境评价模式与机制设计和不同模式的特点。

       这一话题激发了与会专家的热烈讨论,有专家认为:当前“法治中国”理念已经形成,但实现法治还需要长期的、持续的努力。真正的法治社会中的“法”,地位是非常神圣的,尤其是宪法。具体到环境行业的“法”已经非常具体细致,仅“环评法”就存在“一法两条例”,当然还存在关于“水、气、声、固废、自然保护、循环经济”等专项法和相关法。总得来说,环保系统的立法相对其他部委应是不落后的。但是像其他领域一样,“有法而不依”情况严重,特别在有审批权力的强势部门,本来按照环评法对涉及“一地三域十专项”的篇章、说明或报告书,应该先进行规划环评审查,但审批部门实际操作中却仍然在未经环境审查的情况下进行了规划草案的审批,而且此类情况现在还时有发生。甚至一些国家级规划,规划环评也没有很好的执行。因此,应该将理论研究和实务操作密切结合,尤其是需要开展跨学科的研究、跨领域跨部门的合作。还有,高层的决策失误是很多环境问题的根源,而我国当前环境评价制度还缺少政策环评,针对政策进行环评是当务之急。

       复旦大学戴星翼教授表示:第一、战略环评站在政策源头的出发点是正确的,但需要深入研究的是它在我国整个环保的大局当中,应该承担怎样的角色?当前我国将环评作为项目的闸门、关卡,这种思路是否正确有待讨论。比如上海市正在编制新的一轮城市总体规划,那么未来我们出台规划的时候应该进行战略环评,但是让“战略环评”成为环保部门的关卡却有很大问题,因为这很容易造成“审批经济”。更何况我国的环评在环保防线上并没有发挥预期的作用。另外,作为政策层面的战略环评应该成为各界广泛参与的平台。应该将各种广泛参与的规划讨论,在非常透明的公众参与前提下,形成主流意见只有这样战略环评才能起到积极作用。第二、战略环评方法学问题需要研究,比如钢铁行业,用项目环评思路去进行产业政策或行业规划环评,不会有全局思考性。只有超越了单个项目,从整体把握钢铁产能严重过剩而且对我国污染巨大,才可能从顶层设计角度看出问题所在。这种思路可以在以后的战略环评中进行生发。第三、当前大量人口进入城市,农村在急速的空心化,城镇村空间体系应该进行重构。但是我们评价城市规划的时候很难动态地看待问题。比如广西人口大量向南宁和北部湾集聚,农村土地可以释放很大量的空间。那么从环境与生态角度,新的国土空间体系和生态安全格局正在重构,人口跨区流动下如何优化公共服务和要素配置等问题,以项目环评的思路去套战略环评显然是不可行的。我们需要环评界,建立战略环评和规划环评的方法理论体系。避免陷入“就项目论项目,就规划论规划”的死胡同。

       复旦大学王祥荣教授则认为战略环评“应刚性约束与柔性激励”并重:首先,从刚性角度讲,战略环评没有立法保障,虽然环境评价法有法律地位,但与土地利用、城市规划相关法律法规相比有是有不小差距。当前应该从高层角度落实法治社会下的战略环评。另外,战略环评应注重空间要素和环境要素的结合,过去注重地表要素没有足够重视地下空间要素。比如,比如福州市的东部新城规划,无论空间形态还是内部结构组合没什么可挑剔之处,但是战略环评综合评价发现,闽江口上游超高层建筑围合式建筑堵塞通风口,造成老城区夏季温度会上升;而且取水口上游排污口下游,闽江的感潮性造成取水口会引入污水。因此战略环评必须将空间和环境要素耦合。其次,战略环评除了“分析-协商”之外,还要有“协作”,即多部门联动。没有协作,各个规划和相应的环评就变为互不相关。我们需要“跨界”做战略环评。

二、实施战略环境评价应对全球气候变化

       论坛第二部分是由复旦大学环境系马蔚纯老师作了“战略环评中的碳排放核算与预测”的主题演讲,对碳容量的计算和预测提出了研究方法。

       有专家认为:国际上中国面临的碳排放宏观形势非常严峻。自2002年京都议定书签订,世界各国达成京都共识,承认全球气候变暖是人为因素引致,并且确定全球环境容量底线是每年排放300亿吨碳。截止到2014年,中国排碳量大约占全球排碳总量1/4,国际上特别是发展中国家出现了“要求中国减排”的声音,这其中包括南太平洋的岛国,热带雨林国家、以及撒哈拉国家北非荒漠国家。面对国际压力,中国近些年大力发展石油天然气,且已经在“十三五规划”中将煤炭工业产值下调了5个百分点。由于以煤炭、石油、天然气为代表的石化燃料,在同等热值下燃烧排碳比为5:3:2。下降煤炭使用占比是我国应对国际减排呼吁和压力的重大的举措。另外,在贸易排碳问题上,中国是世界第一出口大国,而外贸相关行业的减排事实上就是为世界减排,国际上能否出口的碳排从总排碳量剔除,但是这方面谈判比较困难。因为在排碳同时,涉及贸易顺差、外汇储备、就业率等方面的获益。不仅如此,减排还必须进行能源结构调整。比如2014年我国人均煤使用达到3吨以上,13亿人则需要共40亿吨煤;石油共需要5.1亿吨,而且60%依赖进口。增长最快是天然气,每年以接近10~20%递增,去年1930亿立方米天然气。大力发展包括水、风能、核能、沼气生物能等新能源能源调整的方向。总之,我们应该采取“宏观能源的战略环评”。用区域环境容量倒逼能源结构调整。

       戴星翼教授认为将碳减排和战略环评相结合的做法是对的:确实需要把碳排放纳入SEA框架里面存在一些问题。将来我国要实现碳减排兑现承诺还是要进行总量控制,即由发改委“切蛋糕”分发到各区域。总量确定了排放的“天花板”,在这个大前提下,战略环评如何发挥积极作用还需进一步研究与细化。比如在城市规划中,如何通过城市空间结构与布局的优化来减少碳排放,如人口居住与工作之间的不平衡及相应的交通组织方式无疑可能加剧或减缓碳排放压力。城市大规模建设的“泡沫”也是很大的碳源。但是,就目前看,战略环评由于不能对当前盲目地城市建设泡沫起到抑制作用而难以对碳减排甚至常规污染物减排发挥实质性的积极作用。应该从“全生命周期”角度,研判各种基础设施建设和城市规划决策与实施的合理性,由此才能使战略环评产生对决策的实质性影响。

       王祥荣教授则结合“新型城镇化”和“全球变化低碳发展”表示:过去关注大尺度全球气候变化对人居环境的胁迫,包括负反馈和正反馈。现在很多城市的发展都是高碳发展,关键原因就是产业结构和空间结构不匹配。空间结构没有优化,产业结构又单一,环境污染发生就很容易发生了。比如北京“雾霾”,城市空间布局不合理,很多建筑群沿环路建设,出现雾霾无法快速流动,停滞在城市中央。相对于纽约、伦敦、巴黎,上海低碳发展的紧迫性更强,一定要摆脱单纯的GDP增长,经济发展应质量优先。

       华东师范大学教授杨凯老师认为:规划环评的成果如何落地、如何在不同层次转化为实际应用需要思考。一般而言政策、规划、项目都会对温室气体的排放量、排放结构产生不同时间尺度的影响;从这个角度来讲,要切实推进碳减排,规划环评应从区域层面系统考虑碳排放的影响。目前采用的碳排放测算的方法相对比较类似,但排放系数在不同的区域、行业以及不同的发展阶段存在明显的差异,需花大力气结合排放清单与区域特点做更加细致的工作,这样规划环评中基准情景模拟和低碳情景模拟等的技术依据才比较可靠,有利于将减排目标落到实处,有利于规划的完善,增强战略环评对碳减排实际应用的指导性。

       同济大学陆雍森教授认为:将碳减排作为SEA的主要内容是必然的。目前的碳减排概念,及其核算要注意:第一、要有大数据意识,现有数据库的建设要扩大概念到与国际大数据联接,而且要与云计算结合起来站在比较高的平台掌握信息、利用信息,可以建立碳减排的云。碳减排问题看起来很高深,其实与各项经济、社会各个领域的活动都密切相关,对每个人生活的各个方面、都会产生影响。第二、系统动力学模型是一种辅助研究的、线性的科学方法,要考虑其应用的局限性。该方法在上世纪50年代由美国的学者福来斯特建立,并为罗马俱乐部运用于预测20世纪末的全球经济、社会状况,按照他们的预测,情况非常危急、地球将趋于崩溃。但实际上很多方面与其原来的预测不符。这种方法可以作为研究手段,研究成果的有效性取决于建立的模块基础数据、模块和子模块的数量、代表性及其关系的设计以及愿景。

三、规划环评实践与风险防范对策

       下午由复旦建筑规划设计院的朱俊研究员和同济大学朱德米教授分别做了关于“规划环评实践:相关规划的时效性与合法性对规划协调性分析的制约”、“从环境风险到社会稳定性风险演化机制与对策”的报告。

       朱俊长期从事规划环境影响评价咨询与实践,在报告中提出相关规划时效性与合法性对规划协调性分析的制约,规划方案优化调整建议的有效性德等问题。列举了如何界定上层位规划,规划层级与行政审批层级关系、环境功能区划的现实性与规划本身的前瞻性之间的矛盾等问题。

       针对规划环评实践中的问题,环保部环评司负责人认为:实际上,很多问题确实不能依赖于规划环评一揽子解决。首先我国的规划体系存在混乱。依法治国,规划要靠第三方评估,不能依据部门利益来确定编不编规划。因此,应加快“规划法”的出台,否则规划将没有强制性和严肃性。这样,从国家层面到省级政府层面再到地市层面,我们才知道需要编制哪些规划,每个规划应该做到什么程度。第二,对于规划与规划环评关系的问题,规划环评是为了优化规划,为规划决策提供环保支撑,不存在类似建设项目环评上的行政许可。规划环评的根本作用在于让规划更完善,更能促进环境目标的实现。比如,经济区的规划定位和区域产业的发展是规划内容的主体,这其中要包含环境保护目标,这样才能考虑经济发展与环境保护相协调。经济目标如何影响环境目标、二者如何耦合,这是我们环保部门应该引导的方向。规划环评实际上是规划编制过程中与规划主体反复协调沟通的过程,这是规划环评最强的生命力体现。这就需要规划环评建立与规划编制的对接协商机制,从启动规划编制到完成实施,将规划环评与规划编制衔接起来,这也是新发布的规划环评导则-总纲的主导思想。当前环保部已经组织完成了五大区、西部大开发战略环评,中部地区发展战略环评也即将组织验收,这些大区域战略环评涉及范围很广,这就需要我们把研究成果与实际的环境管理结合起来,建立相应的保障机制。

       上海市环境技术评估中心高晶主任认为:对于环境功能区划比如噪声功能区划问题,在环境功能区划没有修编之前,也只能做到限制引进高噪声类项目。但这不是说限制所有项目发展,实际上可以做内部优化。比如浦东洋山保税港区高噪声类项目还是比较少的,另外还有噪声污染防治措施。在实际环评中,也可将现有环境功能区划分不太合理的地方提出建议,这些建议可供环保局在修编环境功能区划时作参考。关于防护带问题,专家的意见各不相同,但关键是要说明划定防护带的依据,确立防护带时也要利用当地的自然条件。比如上海金山第二工业区(漕泾地区),拓展区北部紧邻高压走廊,其300米内不允许建设任何敏感建筑,具有较好的天然隔离作用。上海市已经制定碳排放管理办法,由发改委负责碳排放管理工作,已有比较成熟的碳排放计算、核查等方法,在规划环评中开展碳排放核算意义不大。

       上海市环境科学研究院环境评价所的鲍仙华所长认为,有效的规划环评在于早期介入,即将环境因素在规划编制过程作为要素之一一并考虑,这样,等规划完成了,规划环评也完成了。例如上海市长兴岛规划在规划设想阶段就吸纳了环保相关红线要求,并在过程中反复沟通,最终实现规划环评与规划的“合二为一”。这种同步交互推进的模式可把环境理念和规划过程紧密融合起来,也是规划环评、规划编制共同的、最好结果。另外,环评界人士也在考虑如何区分规划的可持续性评价和规划的环境影响评价,如在规划环评阶段,往往会征求相关政府部门对规划的意见和建议,这是否应作为规划编制程序之一而非环评程序;这是环评领域的普识性问题,不仅规划环评也涉及项目环评,对环境影响评价范畴的重新界定也是值得思考的问题。

       上海市环科院原总工江家骅认为:第一,中国规划缺乏严肃性和规范性,由此产生很多问题。另外,就是强势部门利益间的差异在规划中被“激化”为冲突。第二、上海市在规划环评实践中,与规划编制部门打交道也蛮多。规划环评实际上和规划的关系最主要,基于环评法,通过规划环评提出规划的环境战略任务时就是政府决策过程中渗入环境保护。从规划本身看,也确实需要在规划环评的“帮助”进一步完善。因牵涉到政府决策行为,规划环评不仅仅是技术活动。因此,规划环评不能仅依赖技术,还要考虑通过提升决策的效力来推动其更好地发挥作用。第三、上海市规划编制和规划环评互相之间的关系上总体上还是比较好的。比如,上海固体废弃物处置发展规划,形成决策在规划过程之中,规划环评全程参与;另一个是上海老港基地,在环评意见收集后开展规划编制。公众参与制度建设上,当前既有环评法的明确要求,又有规划编制条例的相关规定。当前公众诉求及情绪宣泄的渠道的不多,包括项目环评、规划环评中的公众参与也就成了其他社会矛盾的发泄口。就此而言,环评也承担了非常大的、甚至超出环评本身的社会责任。目前,发改委系统已经有社会稳定风险评价,比如上海磁悬浮项目和江桥垃圾焚烧厂项目环评等。这也使得现行的、相对比较成熟的环评技术导则,与“社会稳定风险评价”之间的关系,需要今后加强这方面的研究与探索。   

       针对朱俊的讲演,包存宽则认为:环境管理的转型要超越以往过于强调技术的理念,应该更好的协调规划和环境的关系作为目标。目前确实存在规划体系混乱,缺少规划层面的立法。在规划的实际编制中,也没有顶层设计,造成规划都存在大大小小的问题。那么面对这种形势,我们要进行立法的第三方评估、致力于智库建设,要有第三方对立法的评估,也要有第三方对现有法律的评估,使包括规划环评在内的整个战略环境评价成为实现良法善治政策工具,并促进实现法治中国下环境管理转型。

       朱德米教授认为:所谓“社会稳定风险评价”是针对“大型工程项目的社会影响评价”。即大量工程项目符合技术标准,但并不符合公众心理预期。国家针对重大项目决策和固定资产投资,提出了开展社会稳定风险评估的要求。社会稳定风险评估属社会影响评价范畴,以期把风险管理与风险治理概念引入政府重大决策。所有国家项目投资都会产生一定的会影响评价,但不一定都带来社会风险。社会稳定风险在社会影响评价发展起来,又引入风险管理理论,主要指群体性事件,或者恶性事件。另外,公众与公民有不同话语体系含义:公民是法律概念,公众则是区别于政府。比如,外来流动人口是属于公民还是公众,昆山有10万台湾人是公民还是公众,这种问题会在中国未来5-10年暴露出来。对此,政府决策应该打开机会窗口,而目前主要是在环评领域。而且,他认为社会稳定风险评估须在政府的重大决策尤其是在规划决策之前进行,尽管这些规划看似距离与老百姓有些远,但是等到了具体项目层面再考虑社会稳定风险就怕来不及了。

       上海环科院鲍仙华所长则表示:整体来讲,环保领域的公众参与已经走在其他领域的前面,尤其是环评阶段的公众参与,我们看到,往往由于其他环节信息公开及公众参与的缺失或相对透明度不够,导致环评成了所有矛盾的唯一宣泄口,这也集中反映在一些项目因环评阶段公众反对而叫停。那么另外大家今天会上多次提到的“做了那么多环评,为何环境改善不明显”,我个人认为,决策阶段的公众参与是很重要,但目前也已到了将重心移向后道监管的时候,如何把公众的力量吸纳到整个运行监管体系中,充分发挥公众监督作用,是目前需要迈进的一大步;通过加大企业运行信息公开的力度,依靠公众监督和政府监管,大幅度提高企业守法水平,这将不仅有利于环境改善,也有利于政府公信力的重树。

       环保部环境工程评估中心战略环评所张辉副所长认为:环境影响评价发源于1969年美国《国家环境政策法》。这在美国被称为“小宪法”,具有一般法律无法替代的法律地位:——所有联邦部门须检查现行法律与其是否有冲突或不足,有则改之——可以说是政府决策的革命。可持续发展观的诞生,是人类对原有的发展模式进行历史性反思、对人类发展模式环境影响评价的结果,认识到传统发展观会导致不可持续性。可持续发展是人类文明进程中的核心问题,当环境科学以环境与发展的关系为研究对象时,环境科学就成为一个最新的最具活力的综合学科。因此可持续发展与环境影响评价思想同源,相互促进,环评与可持续发展是跨越传统的自然科学、社会科学和工程技术科学的重要科学领域。建议尽快加强 “两岸三地”在环评与可持续发展领域的合作与交流。“两岸三地”不同的发展模式、发展历程,立法、执法过程中的经验教训,在共同的文化背景下的相互借鉴会事半功倍,尤其是在战略环评领域。环评领域的公众参与几乎是公众在政府决策过程中表达诉求的唯一渠道,充当了征地拆迁等社会矛盾的“出气阀”的作用,但环评作为沟通交流工具没有充分发挥其作用,且环评制度的作用没有覆盖到整个项目全生命周期的全过程。完善环境影响评价制度的顶层设计,尽快建立一套高屋建瓴的、立足于可持续发展的环境影响评价法律法规体系,同时,需要以环评为切入点,建立环境影响评价全社会全过程监督平台,业主及审查部门在此平台上发布环评报告及相关审查、审批文件、日常监督监测结果等信息公开(比如放到互联网上);覆盖从规划、建设、运营、废弃的项目全过程,规划编制部门及建设单位有义务公开全过程的环保信息并积极回应公众诉求;另外,通过环评分解到各部门的环境责任,各个部门也有义务发布其环境职责履行情况供社会监督。此举可使公众、媒体和环保部门全过程共同监督企业、政府的环境行为,有效遏制环境违法行为,保证环境评估相关决策的廉洁、公正,有效约束评价单位、评估机构和专家的行为,充分促进决策的科学化、民主化、法制化,建立化解社会矛盾、减少环境纠纷的长效机制。另外,推进战略环评有一个捷径,就是可以针对环保相关的政策、法规、规划率先开展战略环评,如自然保护区规划、十三五环境保护规划、生态文明建设规划、环评法修订、环境财税政策、生态补偿政策等;这样容易实现早期介入,便于和战略编制部门的对接。旨在保护环境的规划、战略,实施过程中也会偏离决策目标,错失可能获得的环境效益,或者得不偿失,没有找到更好的替代方案。因此这一类的战略环评还要关注有利环境影响,提出保证和增进措施。当年大跃进提出赶英超美,不惜代价、砸锅炼铁也没实现。如今中国的钢铁水泥全世界遥遥领先,但是,资源环境效率低下、以极高的资源环境代价换取的GDP增长,是难以为继的。我们钢铁水泥行业迅速增长的成果,换取破坏资源、生态、造成环境污染的房地产大跃进,产出大量的短命的建筑、大拆大建的基础设施,这是和生态文明建设、新型城镇化的目标背道而驰的。需要推进战略环评来优化决策。

       有专家在最后总结发言中,认为:项目环评从1979年开始至今在遏制环境恶化问题上起到了一定的积极作用。而规划环评2003年到现在,还处于较年轻的阶段,大家已经认识到没有规划环评可能更多的地区环境发展处于更无序状态。当然,规划环评存在先天不足,2003年“环评法”出台后,很长一段时间得不到一些规划编制机关的有效回应,谁也不想在自己头上套一道枷锁,甚至存在“为项目而规划”的状况。环保部早在上世纪80年代就下文,环保部门不能既是运动员又是裁判员,须超越部门利益。环保部是国务院各部委中第一个制定规划环评公众参与规章的部门,应具有是划时代的意义。城市规划、土地利用甚至到现在也没有出台相关规章。环评公众参与几乎成为反应老百姓诉求的唯一窗口。对于进一步提高公众参与的有效性,应该是我们未来努力的方向,而且信息公开、公众参与是社会主义法治政治体制改革的必要条件。

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